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- Le discours du président fédéral en 1974 ▼
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Il est aujourd'hui relativement facile de trouver des sujets appropriés pour s'adresser à une association professionnelle. Le développement économique de notre pays dans l'après-guerre est impressionnant. Le produit national brut a triplé au cours des 25 dernières années, les exportations ont quintuplé et le revenu réel moyen a bien doublé. L'ampleur de nos investissements dans la construction est également énorme ; par exemple, le parc de logements a doublé en une génération.
Nous devons cette évolution aux acquis de la technique et à l'amélioration et à l'extension constantes des facteurs de production économiques qui en découlent. Mais il est également dû à l'économie de marché et à la concurrence et à leur dynamisme inhérent, à l'initiative personnelle des chefs d'entreprise et d'exploitation, des chercheurs et des techniciens, à l'efficacité de nos agriculteurs, de nos ouvriers et de nos employés. Mais la paix du travail entre les partenaires sociaux, la stabilité politique et notre forme de société libérale, qui laisse une grande marge de manœuvre à nos besoins, désirs et exigences individuels, y ont également contribué. Enfin, il convient de mentionner notre ouverture au monde en matière de politique économique, sans laquelle une expansion aussi marquée de notre industrie d'exportation et de notre offre de services internationale (tourisme, banques, assurances) n'aurait pas été envisageable.
Sommes-nous aujourd'hui à un tournant ? L'année écoulée et les derniers mois nous ont apporté des contraintes inhabituelles qui nous confrontent de manière directe à la question de la croissance économique, aux limites de la prospérité, à la récession et aux réalités concrètes du renoncement. La transition n'est pas facile pour nous. Les 25 dernières années nous ont fait croire que rien ne pouvait nous arriver sur le plan économique. Nous n'avons pas connu de récession, encore moins de crise, même si l'économie mondiale a connu quelques périodes de faiblesse. Depuis 25 ans, nous ne connaissons pas le chômage, contrairement à la plupart des autres pays industrialisés, et nous avons pris l'habitude de considérer les difficultés occasionnelles de certaines régions ou entreprises comme « non suisses ». Même aujourd'hui, alors que des signes infaillibles d'orage se profilent à l'horizon, nous pensons que le beau temps économique se rétablira de lui-même. Aussi aigus que soient nos yeux pour les réalités politiques, nous ne sommes pas particulièrement clairvoyants pour les réalités économiques fondamentales qui déterminent les chances de développement de notre pays. Nous avons surtout perdu de vue que seul ce qui est produit et réalisé est disponible pour satisfaire les besoins matériels - ni plus ni moins. Nous devrions également prendre conscience que nous ne pouvons pas vivre au jour le jour et que nous ne pouvons plus nous en sortir en corrigeant simplement les symptômes. Pour résumer en un mot : Nous ne pouvons pas éviter de passer du soi-disant « politiquement possible » au nécessaire en matière de politique économique.
Notre attitude vis-à-vis de l'approvisionnement énergétique montre à quel point nous pensons à court terme. Six mois à peine se sont écoulés depuis le début de la crise énergétique et déjà de plus en plus de voix s'élèvent pour parler d'un problème de prix, compte tenu de la situation actuellement satisfaisante de l'approvisionnement et du remplissage des stocks. On ne pense plus guère aux économies et aux autres conséquences économiques ; et même lorsqu'on parle de prix, peu de gens se rendent compte de la charge importante que représente le fait de devoir payer 2,5 milliards de francs de plus par an si nous voulons acheter le volume de l'année dernière. Cela correspond à peu près à ce que nous rapporte l'ensemble de l'industrie étrangère en termes de solde. Mais le problème de la quantité n'est pas non plus résolu. Les matières premières énergétiques disponibles sur ce globe sont limitées et ne se multiplient pas d'elles-mêmes. Si la consommation d'énergie augmentait au même rythme que ces dernières années, cela signifierait un doublement en 10 à 12 ans, ce qui est totalement exclu. De plus, les pays producteurs de pétrole n'ont pas renoncé jusqu'à présent à utiliser le pétrole comme arme politique. La situation internationale n'est pas telle que de nouvelles secousses soient exclues, et c'est faire preuve d'illusion que de minimiser notre dépendance. Dans le secteur de l'énergie, mais aussi dans l'ensemble du secteur des matières premières, nous sommes confrontés à un problème structurel et d'approvisionnement à long terme qui ne peut absolument pas être résolu à court terme.
Il est réaliste de constater que la nouvelle situation sur le marché des matières premières et du pétrole, qui se caractérise en outre par une inflation mondiale, place l'économie mondiale face à des défis que nous n'avons jamais connus dans toute la période qui a suivi la Seconde Guerre mondiale. La prise de conscience qu'il s'agit de véritables urgences se fait de plus en plus sentir. De plus en plus de nations - et pas seulement les pays en développement pauvres en ressources naturelles - sont confrontées à des difficultés économiques parce que leurs importations de matières premières ne sont plus assurées et que leurs balances des paiements sont déséquilibrées.
Dans cette situation d'urgence, elles prennent des mesures protectionnistes unilatérales qui s'inscrivent dans le cadre du libre-échange mondial et qui constituent très souvent - du moins dans l'esprit - une violation des accords internationaux. De telles mesures nationales n'apportent généralement pas de solution aux problèmes, car elles provoquent des contre-mesures et devraient en fin de compte remettre en question notre système économique mondial libre, soigneusement construit au cours des 25 dernières années. Le retour au protectionnisme économique des années d'entre-deux-guerres est probablement la pire chose qui puisse arriver à notre économie mondiale basée sur la division du travail.
Cette évolution doit nous préoccuper au plus haut point, nous les Suisses. Une économie suisse qui devrait se limiter au marché intérieur est impensable. Il ne s'agit pas seulement du bon tiers que nous gagnons à l'étranger. L'interdépendance de notre économie intérieure avec l'économie d'exportation est telle qu'elle nous rappelle l'image des siamois, qui dépendent l'un de l'autre pour vivre. Notre économie intérieure a également besoin de relations économiques internationales libres si elle veut prospérer. Notre tâche principale sur le front extérieur consiste à défendre des conditions libérales dans les relations économiques mondiales, à consolider ce qui a été atteint jusqu'à présent et à nous opposer aux mesures protectionnistes unilatérales, qui devraient surtout frapper durement les petits pays. Mais pour peser dans le concert international, il faut prouver que l'ordre règne dans sa propre maison. On ne se rétablit pas soi-même en se consolant en se disant que la situation est encore pire ailleurs. L'ancien ministre allemand de l'économie, le professeur Schiller, a récemment déclaré lors d'une conférence à Zurich : « Même en cas d'épidémie mondiale, les hôpitaux locaux ne seront pas fermés ». Autrefois, on disait : « Charity begins at home ». Et aujourd'hui, nous devons répéter sans cesse : « Stability begins at home ».
En d'autres termes, nous sommes de plus en plus contraints, en Suisse aussi, de mener une politique conjoncturelle active. Je sais que beaucoup d'entre vous n'apprécient pas particulièrement cette constatation. Mais je veux croire que nos divergences ne sont peut-être pas aussi grandes qu'elles peuvent parfois le paraître en raison de l'élimination de questions de détail. En fin de compte, nous sommes tous concernés, c'est-à-dire vous et les autorités responsables de la politique économique, par la même chose : la préservation et la pérennité de notre système économique libéral et compétitif, auquel nous devons beaucoup et dont le déclin devrait nous conduire à un état de pénurie et de pauvreté. Il ne fait aucun doute non plus qu'une inflation effrénée et le déclin de notre compétitivité ne seraient pas du tout favorables à la libre entreprise et qu'une mutation structurelle accélérée par les circonstances poserait de graves problèmes à nos petites et moyennes entreprises.
Il est inutile de souligner que l'horizon de l'industrie de la construction s'est assombri ces derniers temps. C'est d'ailleurs la raison pour laquelle on réclame dans vos milieux la suppression ou du moins un assouplissement substantiel des mesures d'amortissement en vigueur, principalement l'arrêté sur les constructions et les crédits. Dans ce contexte, il est dit que la situation conjoncturelle s'est calmée depuis longtemps et qu'elle menace déjà en partie de se transformer en récession. Certains affirment que les mesures étaient de toute façon inefficaces.
J'aimerais maintenant vous parler brièvement de la situation et des perspectives du marché de la construction et vous présenter les conclusions qui s'imposent à nos yeux en matière de politique conjoncturelle. Il est vrai qu'après une période de maintien à un niveau très élevé, les signes d'un ralentissement sensible de la demande et de l'emploi dans le secteur de la construction se sont multipliés ces derniers temps. Le niveau de planification est déjà en partie sous-employé. Dans les entreprises du secteur de la construction, les réserves de travail devraient être en général satisfaisantes jusqu'au milieu de l'année, avec toutefois de nettes différences régionales.
Ernst Brugger, originaire de Gossau/ZH, a dirigé l'Office fédéral de l'économie nationale (aujourd'hui Département fédéral de l'économie, de la formation et de la recherche) de 1969 à 1978 et a été président de la Confédération en exercice en 1974, année du jubilé de la HGC.
Le second œuvre, bien que fortement sollicité aujourd'hui, ressentira lui aussi de plus en plus l'accalmie. L'évolution des nouveaux crédits de construction accordés indique un recul de l'activité dans le secteur du logement et dans le secteur industriel et commercial. Les crédits de construction accordés en 1973 ont fortement diminué par rapport à l'année précédente. Cette évolution à la baisse est confirmée par les volumes d'offres, les permis de construire délivrés pour le logement, les projets de plans industriels et commerciaux et la consommation de ciment.
Pour les différentes catégories de construction, on peut s'attendre à peu près à l'évolution suivante. Sur la base des données relatives aux autorisations de construire des logements au cours du deuxième semestre 1973, la construction de logements devrait reculer d'environ un sixième à un cinquième en termes réels cette année. La construction publique, qui a toujours été un élément de soutien de la demande de construction dans le passé, devrait encore légèrement augmenter en termes réels en 1974 ou du moins se maintenir au niveau de l'année précédente. La construction commerciale et industrielle, particulièrement sensible, semble devoir accepter un recul réel de l'ordre de 10 à 20 %. Ces trois composantes, qui représentent environ 95 % de la demande totale de construction, laissent donc présager un recul réel de l'activité de construction en 1974 estimé entre 6 et 10 %. Le recul devrait être plus marqué au second semestre qu'au premier. Seule l'enquête annuelle du délégué aux questions conjoncturelles fournira des informations plus précises sur l'évolution attendue à court terme.
Un coup d'œil à l'étranger montre que la part de l'activité de construction dans le produit national brut (20 %) a été plus élevée ces dernières années que dans tous les autres pays de l'OCDE (15 %). La justification par les conditions climatologiques et topographiques particulières de notre pays, tout comme l'argumentation sur les exigences de confort supérieures à la moyenne de notre population, ne sont que partiellement convaincantes. Le recul de l'activité de construction qui se dessine et qui est déclenché par les forces du marché montre que l'évolution de ces dernières années a dépassé le niveau d'une croissance économique normale tenant compte de nos ressources limitées. En toute objectivité, il faut reconnaître qu'il semble a priori impossible de maintenir à l'avenir l'activité de construction excessive de ces dernières années.
Aujourd'hui, nous sommes avant tout confrontés à un problème de croissance et de structure à long terme, et non à une conséquence du ralentissement économique. Le retournement actuel du marché de la construction se serait produit tôt ou tard, même en l'absence de décisions fédérales urgentes. Il n'est pas possible de produire environ 80 000 logements par an pendant une longue période alors que les besoins sont légèrement supérieurs à 50 000 unités. Même en supposant que la densité de l'habitat continue de baisser et que les besoins en résidences de vacances et secondaires augmentent encore, on arrive à la conclusion que les besoins futurs en logements n'atteindront pas approximativement le niveau de production des années 1972/73. Il s'agit d'un écart qu'il est impossible d'ignorer. Il s'explique par la seule évolution démographique. N'oubliez pas que même si le peuple suisse ne suit pas la troisième initiative contre l'emprise étrangère, la croissance de la population au cours des 30 prochaines années n'atteindra probablement même pas celle enregistrée au cours de la décennie 1960-1970. Non seulement le secteur de la construction, mais aussi le reste de l'économie devront s'adapter à ces conditions de croissance fondamentalement différentes (qui n'ont rien à voir avec la conjoncture et la politique conjoncturelle).
Mais le boom des investissements de ces dernières années dans le secteur industriel et commercial ne pouvait pas non plus durer indéfiniment. Tôt ou tard, l'extension des capacités industrielles devait se heurter aux limites imposées par le marché du travail. De même, les pouvoirs publics, en tant que maîtres d'ouvrage, sont contraints de se serrer la ceinture en raison des contraintes financières de plus en plus fortes. Enfin, les réglementations déjà adoptées ou en cours d'élaboration dans différents domaines, tels que l'aménagement du territoire et la protection de l'environnement, auront à l'avenir une influence accrue sur l'activité de construction. Toutefois, afin que le processus d'adaptation se déroule sans heurts du côté des pouvoirs publics, nous prévoyons dans l'accord à négocier entre le Conseil fédéral et les gouvernements cantonaux une recommandation visant à harmoniser la demande de construction publique.
Au vu de ces évolutions déclenchées par le marché, il serait faux et injuste de nous reprocher d'avoir provoqué le retournement du marché de la construction en prenant des décisions de ralentissement conjoncturel. Celui-ci, comme je l'ai laissé entendre tout à l'heure, est avant tout un phénomène structurel. On peut même supposer que, sans les décisions de relance, il se serait produit un peu plus tard, mais une descente d'autant plus rapide dans le creux de la vague. Grâce aux mesures de stabilisation, il a été possible d'obtenir un effet compensatoire et suspensif. Ainsi, certains entrepreneurs seront heureux aujourd'hui de pouvoir réaliser une construction qui avait par exemple été reportée en 1972, année du boom économique.
Il serait tout aussi faux de croire que l'abrogation des arrêtés fédéraux urgents changerait fondamentalement la situation dans le secteur de la construction. On ne peut en effet pas espérer - à part un gonflement conjoncturel irresponsable - l'apparition d'une demande de construction qui n'existe pas du tout, voire qui n'est même pas possible compte tenu de la forte diminution de la croissance démographique et des possibilités d'expansion de plus en plus limitées de notre économie.
Si le secteur de la construction est aujourd'hui pris dans le tourbillon des mutations structurelles, il n'est pas le seul. En effet, ce phénomène a touché la plupart des autres secteurs économiques ainsi que de larges pans de la vie économique et sociale. Je suis conscient, et je ne m'en réjouis pas du tout, que le changement structurel est douloureux pour les personnes concernées. Mais il s'agit en quelque sorte d'un mal nécessaire qui doit être accepté d'un point de vue macroéconomique si nous ne voulons pas mettre en péril notre système d'économie de marché. L'engagement en faveur de l'économie de marché implique la volonté d'accepter la libre concurrence et la nécessité de s'adapter aux nouvelles conditions, même en période de baisse d'activité. Tout progrès doit se faire au prix de sacrifices d'adaptation à court terme. Nous l'avons quelque peu oublié au cours des dernières décennies.
Malgré ces perspectives d'avenir peu réjouissantes, surtout à court terme, il ne faudrait pas céder à un sentiment de panique. Les craintes d'une crise grave ne sont pas justifiées, ne serait-ce que parce qu'il reste encore beaucoup à faire dans le domaine de la construction de logements privés et commerciaux. En outre, la nouvelle loi sur l'encouragement à la construction de logements donnera une impulsion supplémentaire à la construction de logements à prix modérés. Par ailleurs, les pouvoirs publics ont encore un besoin très important de prestations de la part de l'industrie de la construction. Il ressort ainsi du programme pluriannuel de la Confédération, des cantons et des communes qui vient d'être publié que des projets de construction publics de l'ordre de 66 milliards de francs doivent être réalisés ou mis en chantier au cours des cinq prochaines années, ce qui correspond à près de deux fois et demie le volume de construction de 1973. Il est du devoir de toutes les parties concernées de gérer le déroulement de ce volume de construction de manière à éviter, dans la mesure du possible, les perturbations macroéconomiques et les difficultés sociales.
C'est notamment pour cette raison que le mandataire chargé de stabiliser le marché de la construction a élaboré un plan de suppression progressive des restrictions sur le marché de la construction, qui correspond largement aux idées et aux exigences du secteur de la construction. Bien qu'une prolongation ou même une perpétuation de l'arrêté sur la construction soit d'emblée hors de question, son abrogation prématurée dans les prochains mois ne serait pas judicieuse.
Aujourd'hui, il s'agit avant tout de veiller à ce que la quantité limitée de crédits disponibles à des fins de construction soit affectée aux catégories de construction urgentes pour l'économie nationale. Même si les priorités devraient être fixées un peu différemment aujourd'hui, la coordination entre la décision de construire et la décision de crédit, visée par la liste de blocage, est toujours de mise. Par ailleurs, les objectifs de politique sociale, tels que le maintien de logements anciens de qualité et la construction de nouveaux logements à prix modérés, continuent d'avoir une certaine importance. Les assouplissements prévus doivent permettre de rapprocher progressivement le développement de la situation en cas de liberté du marché.
On ne peut pas renoncer à la fonction d'orientation de l'arrêté sur la construction tant que la Confédération est contrainte de mener une politique monétaire restrictive. La limitation du crédit doit toutefois être considérée dans un cadre plus large, qui dépasse le secteur de la construction. Il s'agit d'une tentative de maîtriser quelque peu la masse monétaire qui alimente la demande, c'est-à-dire un facteur majeur d'inflation. Nous perdrions notre crédibilité dans la lutte contre le renchérissement si nous voulions céder cette position décisive. Il ne s'agit évidemment pas de plonger le pays dans une crise en restreignant inutilement et de manière disproportionnée l'approvisionnement en monnaie. Mais il faudra faire preuve de souplesse, tant dans la détermination du plafond de crédit, des avoirs minimaux, du volume d'émission que dans le calcul du contingent de difficultés. Dans ce domaine, les priorités seront principalement le soutien au génie civil et aux bâtiments publics, la rationalisation dans l'artisanat et l'industrie ainsi que la garantie financière de l'élaboration des projets jusqu'au stade de l'exécution.
On pense souvent que les interventions de politique conjoncturelle menées jusqu'à présent n'ont pas suffi, voire qu'elles sont restées sans effet. Certes, les résultats initiaux ont été peu visibles. Toujours est-il que nous avons réussi en Suisse à stabiliser la masse monétaire, et ce d'une manière que d'autres pays nous envient. Il n'est guère contestable que les prix recommencent à jouer le rôle qui leur est dévolu dans l'économie de marché en tant que facteur de régulation de la demande. Enfin, l'indice du coût de la vie nous place à nouveau dans la moyenne des pays industrialisés, après avoir été pendant un certain temps dans le peloton de tête.
Il n'est pas contesté que les mesures de politique conjoncturelle peuvent également avoir des effets contre-productifs, du moins à court terme. De tels effets secondaires indésirables ne peuvent être éliminés que si la poussée inflationniste peut être freinée à temps et avec des instruments à effet global. Le nouvel article conjoncturel doit nous donner la base constitutionnelle nécessaire pour y parvenir. Avec le droit d'urgence actuel, nous vivons simplement au jour le jour et faisons appel aux pompiers lorsque la maison est déjà en feu. Nous attendons que des difficultés économiques surviennent ou que le seuil d'irritation politique soit atteint pour intervenir avec des mesures relativement draconiennes et peu différenciées. La plupart du temps, il est alors trop tard pour se contenter de moyens conformes au marché, et des interventions sectorielles s'avèrent nécessaires.
Allons-nous continuer de la même manière ? Renoncer à un article conjoncturel proprement dit, comme on le propose ici et là, ne risque-t-il pas de se retourner contre nous, car sous la pression des conditions économiques et politiques, il faudrait ensuite accepter des mesures d'autant plus rigoureuses ? En tout état de cause, le secteur de la construction n'a pas échappé aux interventions de l'État, même sous le régime du droit d'urgence. Personnellement, je suis convaincu qu'un développement moderne de nos instruments de politique conjoncturelle est dans l'intérêt même du secteur de la construction et de notre économie en général.
Ceux qui pensent que l'on peut se passer de la politique conjoncturelle de l'État ne peuvent pas être d'accord avec cette opinion. Mais n'est-ce pas une illusion ? Une nouvelle évolution inflationniste nous apportera de telles tensions sociales qu'un « laisser-faire » sera impossible, ne serait-ce que pour des raisons politiques. Mais aussi sur le plan économique, les difficultés sectorielles et régionales seraient telles que l'on appellerait très vite l'Etat à la rescousse. En outre, nous devons rester capables d'agir sur le front de l'économie extérieure si nous ne voulons pas être exposés sans défense à certaines influences étrangères. Il va de soi qu'un nouvel article conjoncturel ne nous épargnera pas toutes les difficultés. Même dans des conditions juridiques et méthodologiques améliorées, il ne sera par exemple pas facile à l'avenir de définir clairement le rôle de l'État dans le cadre d'une économie sociale de marché. Malgré toutes les difficultés, nous ne pouvons cependant pas capituler devant cette tâche, car il correspond aux exigences de notre époque que l'État fixe un cadre réglementaire pour le développement fondamentalement libre de l'économie ainsi que pour une cohabitation fructueuse des groupes sociaux. L'une des tâches les plus délicates de la politique sera toujours de concilier les lois de l'économie de marché et la liberté du commerce et de l'industrie d'une part, et les conditions du développement économique et de la satisfaction des besoins sociaux d'autre part.
Pour comprendre toutes ces relations, il faut beaucoup de discernement et de bon sens, non seulement de la part des gouvernants et des dirigeants de notre économie, mais aussi de notre peuple, car ces problèmes ne peuvent pas être résolus sans l'accord de la majorité du peuple. La lutte contre l'inflation exige des sacrifices de la part de tous les groupes, et cet objectif ne peut pas être atteint par le biais d'idéologies et de polarisations, ni par une rhétorique combative, mais uniquement par l'information, le discernement et la confiance. Nous sommes encore loin de cette attitude. Vingt-cinq ans de haute conjoncture ne nous ont pas rendus plus lucides et n'ont pas renforcé la volonté d'agir de manière solidaire. On revendique,
On combat, on s'oppose, on claque des portes et on se croit menacé dans son existence lorsqu'on exige un renoncement dans un intérêt supérieur. On fait l'apologie de l'État et on appelle cet État à l'aide dès que le premier vent souffle. Dans notre pays, nous avons développé une virtuosité dans la défense des intérêts qui est impressionnante en termes de force de frappe, et nous déployons une grande quantité d'intelligence et d'énergie pour justifier et faire valoir les revendications des différents groupes d'actifs. Ceux qui revendiquent quelque chose savent en outre très bien ce qui est juste, et ceux qui devraient renoncer à quelque chose se considèrent comme des victimes d'une injustice criante.
Contribuer au maintien de l'ordre politique et économique
L'évolution économique jusqu'à présent a manifestement nourri l'erreur de croire que l'on pouvait vivre indéfiniment au-dessus de ses moyens et qu'il n'était nullement nécessaire de réduire ses exigences envers l'économie et l'Etat à la mesure des possibilités réelles de l'économie nationale. Cela ne sera plus possible, car les effets négatifs de l'inflation ne pourront plus être masqués par une expansion économique forcée. Allons-nous simplement attendre que la situation impose catégoriquement une autre attitude, ou ne devrions-nous pas faire, en toute liberté et avec prévoyance, ce que le courage de la responsabilité exige ? Notre principe d'ordre dans la liberté présuppose que nous soyons capables de voir le contexte plus large et de garder une vue d'ensemble. Si nous perdions ces capacités, nous ne devrions pas nous étonner que la prochaine génération soit victime de nouvelles idéologies, parce qu'elle ne connaît plus le sens de la liberté personnelle et des droits individuels dans la mise à l'épreuve.
J'espère que ces réflexions permettront à nombre d'entre vous de ne pas considérer le renoncement et les restrictions uniquement comme un fardeau, mais comme une contribution nécessaire au maintien de la vitalité de notre ordre politique et économique, auquel nous devons en fin de compte énormément. « Devenez maçon - construisez votre avenir ». La deuxième partie de cette phrase mémorable ne vaut pas seulement pour vos apprentis, elle vaut aussi pour les maîtres d'apprentissage, elle vaut pour nous tous.
Ernst Brugger, président de la Confédération et chef du Département de l'économie, 1974 (source : archives de la HGC)